各區人民政府，市政府直屬有關單位：
為構建城鄉統一的建設用地市場，規范集體經營性建設用地市場秩序，保障各方合法權益，促進鄉村振興和城鄉融合發展，根據《中華人民共和國土地管理法》《中共中央 國務院關于支持海南全面深化改革開放的指導意見》《海南自由貿易港建設總體方案》《海南省統籌推進農村土地制度改革試點工作實施方案》《海南省集體經營性建設用地入市試點辦法》等法律法規和相關政策規定，結合我市實際，提出以下實施意見。
一、建立健全集體經營性建設用地入市管理機制
（一）堅持國土空間規劃管控和用途管制。集體經營性建設用地入市是指農村集體經營性建設用地使用權以有償方式進入土地市場交易的行為。集體經營性建設用地開發利用必須符合國土空間規劃布局，嚴守生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界等空間管控邊界，按規劃用途使用土地。涉及占用農用地和未利用地的，應當依法辦理農用地和未利用地轉建設用地手續，履行耕地占補平衡義務。鼓勵城鎮開發邊界外的集體經營性建設用地優先入市。
（二）嚴格項目準入管理。集體經營性建設用地入市開發建設，應嚴格執行《海南省產業準入禁止限制目錄（2019年版）》等產業政策，建設工業倉儲、商業服務業、租賃式住宅等符合省市有關規定的產業項目，不得用于建設或變相建設商品住宅，鼓勵建設經營性基礎設施、公益設施項目。健全產業項目準入制度，集體經營性建設用地入市應參照我省國有建設用地有關規定簽訂產業項目發展和用地準入協議，具體準入標準、達產時間可結合實際情況確定。
（三）建立入市計劃供應制度。各區政府于每年11月30日前，根據總體規劃、詳細規劃或村莊規劃、產業規劃、集體經濟組織意愿等情況，合理安排下一年度集體經營性建設用地入市供應總量、結構、布局、時序和方式，由市自然資源和規劃主管部門統籌年度建設用地供應計劃，報市政府批準后公布實施。
（四）嚴控新增建設用地規模。市自然資源和規劃主管部門依據土地利用年度計劃于每年一季度向各區預下達集體經營性建設用地新增建設用地計劃指標，優先用于鄉村振興項目。堅持節約用地，不占或少占耕地，嚴格限制占用水田。建立指標分配與存量挖潛掛鉤獎勵機制，鼓勵各區政府通過異地調整、綜合整治、用途轉換等途徑盤活資源，提高農村建設用地節約集約利用水平。宅基地有償退出辦法由市農業農村局另行制定。
（五）科學制定集體建設用地基準地價。集體建設用地基準地價是集體經營性建設用地入市地價評估、底價確定和土地增值收益調節金征收的重要依據。市自然資源和規劃主管部門負責組織編制集體建設用地基準地價，報市政府批準后向社會發布。原則上集體建設用地基準地價每3 年更新一次，并根據城鄉發展和市場狀況適時調整。集體建設用地基準地價公布前，地價評估可參考國有建設用地基準地價確定。
二、規范集體經營性建設用地入市交易規則
（六）明確不同入市方式的適用范圍及有關要求。集體經營性建設用地可采用出讓、出租、作價出資（入股）方式入市交易。以出讓方式入市交易的，以入市申請時間為節點，入市面積不得超過集體經濟組織所持使用權的全部集體經營性建設用地面積的70%。采用作價出資（入股）方式入市交易的，土地使用權由出資投入改組后的新設企業持有，土地所有權人按約定參與企業經營分紅，具體股權份額根據土地成交價款確定，企業因經營需要增資擴股的，土地所有權人股權份額應按增資擴股時土地市場評估價格重新確定。
（七）實行土地公開交易。集體經營性建設用地入市應采取招標、拍賣、掛牌等方式公開交易，交易程序和交易規則參照國有建設用地交易有關規定執行，不得設定影響公平、公正競爭的限制條件。入市面積 5 畝以下或者零星分散等特殊情況的，經村集體決策同意并報經市政府批準，可采取協議方式交易。起始價（起始租金總額）、協議出讓價（協議租金總額）或作價出資（入股）價格以及交易底價，不得低于入市成本，不得低于入市地塊所在級別集體建設用地基準地價（以地面地價計算）乘以地價指數之值的 70%。交易競買保證金參照國有建設用地有關規定執行，但不得低于入市土地增值收益調節金征繳比例。
（八）明確入市主體和入市實施主體。集體經營性建設用地入市主體為代表其所有權的農村集體經濟組織。土地屬村農民集體所有的，由村集體經濟組織行使所有權；分別屬村內兩個及以上農村集體經濟組織所有的，由村內相關集體經濟組織行使所有權；屬鎮農民集體所有的，由鎮農村集體經濟組織行使所有權。尚未成立集體經濟組織或集體經濟組織不健全的，可由村民委員會、村民小組或鎮政府代表其行使所有權。農村集體經濟組織以全資方式設立的土地股份合作社、土地專營公司等具有法人資格的企業，鎮域內或者一定區域內各農村集體經濟組織組建的具有獨立法人資格的土地股份合作社或聯營公司，經農村集體經濟組織書面委托授權，可作為入市實施主體在授權范圍內代理實施入市事項。
（九）探索區域統籌整備入市。參考國有土地儲備制度，鼓勵區政府、園區管理機構或其以全資方式成立的土地專營公司通過托管等方式，對產業落后、利用低效、零星分散的存量集體經營性建設用地進行統籌整備，具體負責土地整合清理、產業規劃、前期開發、招商引資、土地入市和物業管理等工作，實現統一招商、統一入市，提升土地利用效益，促進產業升級轉型。
（十）明確入市交易條件。集體經營性建設用地入市應當符合以下條件：
1.總體規劃劃定為建設用地，詳細規劃或村莊規劃確定為工業倉儲、商服、租賃性住房等經營性用途，且符合相關產業規劃、生態環境保護要求；
2.土地權屬清晰、無爭議，依法取得集體土地所有權證或集體建設用地使用權證，包括保留集體性質的留用地；
3.需要處理的土地使用、承包、經營等權利和地上建筑物、構筑物、其他附著物權益已補償和處置完畢，或地上建筑物、構筑物、其他附著物經土地所有權人表決同意隨土地一同入市流轉；
4.具備開發建設必要的通路、通水、通電、土地平整等條件，但入市方案中另有說明的除外；
5.未被司法機關、行政機關限制土地權利；
6.法律法規規定的其他條件。
（十一）多途徑推動入市交易。符合本意見規定入市條件的存量集體經營性建設用地，可直接就地入市。
村莊內零星、分散等不具備就地入市條件的存量集體建設用地，在確保建設用地總量不增加、耕地和林地數量不減少，質量有提高的前提下，土地所有權人集體決策同意并經市政府批準的，可先行復墾為農用地后，將騰挪出的建設用地指標調整到其他符合條件的區域入市。鼓勵統籌規劃產業集中區，先行開展基礎設施建設等前期開發工作，為異地調整入市創造條件。
對實施美麗鄉村、全域旅游等鄉村振興項目用地以及符合國家規定及我省農村土地制度改革試點要求的土地，占用農用地和未利用地的，可保留集體所有權性質，根據實際用地需求利用年度新增建設用地指標，按“只轉不征”方式依法完成農用地和未利用地轉為建設用地審批手續后入市。
（十二）規范入市交易流程。集體經營性建設用地入市出讓、出租、作價出資（入股）按以下程序進行：
1.準備階段
入市申請。集體經濟組織充分征求村民意愿后，入市主體或授權實施主體持入市申請書、申請表、集體土地權屬證明、勘測定界測繪成果等材料，向區政府提出入市申請。鎮（街）政府應提前介入，核實入市地塊的現狀、權屬、地上附著物等情況，并協助集體經濟組織對入市地塊進行地價預評估以及地上附著物的清點和補償。
入市聯審。區政府組織區級自然資源和規劃、農業農村、住建、環保以及產業主管部門等有關單位對入市申請進行聯合審查。
地價評估及入市方案擬定。符合入市條件的，由入市主體或授權實施主體委托土地估價專業評估機構進行地價評估，土地評估報告需經市自然資源和規劃主管部門備案。入市主體或授權實施主體根據地價評估結果、產業政策、土地市場等因素合理確定入市起始價，擬定入市方案，明確入市地塊的界址、面積、使用期限、用途、規劃條件、交易方式、入市價格、地上附著物處理、收益分配等內容，并根據入市方案擬定入市合同。
入市方案表決。入市方案、入市合同等按照農村基層“四議三公開”議事程序，經村民會議三分之二以上成員或三分之二以上村民代表表決同意后，形成集體決策決議材料（集體表決書、公示照片等）。集體決策過程和決議材料需鎮（街）政府指導、監督和備案。
入市條件相對成熟、資料相對完善的，入市主體或授權實施主體可直接進行入市方案表決，簡化準備階段流程。
2.審批階段
入市方案審批。入市方案、入市合同等經表決通過后，區政府組織召開聯席會議對入市地塊權屬情況、規劃條件、用途管制、產業準入、生態環境保護、競買條件設置等是否符合要求以及集體民主決策程序的合法有效性等內容進行審查，確定入市交易底價，并嚴格保密。符合入市要求的，由區政府報市政府批準。
3.交易階段
公告及交易。市政府批準后，由市自然資源和規劃主管部門在中國土地市場網、海南省公共資源交易服務中心網站，以及本省主要媒體上發布入市交易公告。公告期滿，由市自然資源和規劃主管部門組織在海南省公共資源交易服務中心公開交易。 簽訂成交確認書及公示。土地成交后，市自然資源和規劃主管部門應當向中標人發出中標通知書或與競得人簽訂土地成交確認書。土地成交之日起 10 個工作日內，市自然資源和規劃主管部門在中國土地市場網、海南省公共資源交易服務中心網站等媒介，入市主體或授權實施主體在村委會事務公開欄公布、公示土地成交信息。
4.交易完成
簽訂合同。土地交易雙方應按成交確認書約定簽訂入市合同（協議）、動工開發協議、產業項目發展與用地準入協議。市自然資源和規劃主管部門向受讓人、承租人發出土地增值收益調節金繳款通知書，明確成交土地坐落、面積、交易方式、成交總價款、調節金金額和繳納期限等。
以協議方式進行交易的，完成準備階段并經市政府批準后，方可簽訂入市協議、動工開發協議、產業項目發展與用地準入協議等。
入市合同（協議）必須載明土地界址、面積、用途、規劃條件、使用期限、交易價款支付、交地時間和開工竣工期限、產業準入和生態環境保護要求，約定提前收回的條件、補償方式、土地使用權屆滿續期和地上建筑物、構筑物等附著物處理方式，使用權轉讓、轉租、抵押條件，以及違約責任和解決爭議的方法等，并報區自然資源主管部門備案。未依法將規劃條件、產業準入和生態環境保護要求納入合同的，合同無效；造成損失的，依法承擔民事責任。
（十三）明確新增建設用地入市審批流程和指標落實方式。符合本意見第（十一）條規定以“只轉不征”方式入市且納入年度集體建設用地供應計劃的，市自然資源和規劃主管部門與區政府并聯辦理農用地或未利用地轉為建設用地審批和入市方案審批手續，入市方案經市政府批準后，一并落實新增建設用地指標和耕地占補平衡指標，涉及占用耕地的，耕地占補義務由農村集體經濟組織負責，無法落實耕地占補的，可按規定繳交耕地開墾費，由市政府負責開墾落實。存在歷史未落實留用地指標的，須按“只轉不征”入市規模核定抵扣留用地指標，并在留用地管理臺賬中予以核銷，耕地占補義務按有關規定由市政府負責落實。
（十四）明確地上附著物處置標準。在制定入市方案前，土地所有權人應對入市地塊上的建筑物、構筑物、青苗等地上附著物進行調查、造冊，可參考土地征收有關規定簽訂補償協議書，明確補償方式、兌現時間、違約責任等，并按協議約定實施補償、清表和土地平整。地上附著物價值可參考征地補償標準確定，涉及評估的，由土地所有權人和原投資方共同委托專業機構評估。地上附著物隨土地入市流轉的，可于入市成交后按約定補償，由土地競得人自行實現用地條件后開發利用。地上附著物具體處置要求需納入土地交易公告。
三、加強土地開發利用管理
（十五）明確土地開發利用有關要求。依法取得集體經營性建設用地的使用權人，應按照法律法規有關規定和出讓、出租合同或作價出資（入股）協議確定的開發期限、土地用途及其他土地使用條件開發利用土地。因詳細規劃或村莊規劃調整等原因，確需改變土地用途或變更容積率等規劃條件的，參照國有建設用地改變土地用途或變更容積率的程序辦理相關手續，土地使用權人與入市主體應當重新簽訂合同或者簽訂變更、補充合同。集體經營性建設用地開發建設應符合片區城市建筑風貌管控的要求。
（十六）嚴格閑置土地處置。集體經營性建設用地土地使用權人，未按照出讓、出租合同或作價出資（入股）協議約定的開發期限開發土地的，由土地所有權人會同市自然資源和規劃主管部門參照國有土地閑置的認定標準，認定是否屬于閑置土地。對認定為閑置土地的，由市自然資源和規劃主管部門指導土地所有權人參照國有閑置土地處置的有關規定進行處置。土地使用權人未按合同（協議）和動工開發協議約定用途和期限使用土地，又拒不改正，造成土地閑置的，土地所有權人報經市政府批準，可以無償收回土地使用權。
（十七）明確土地使用權到期處置方式。集體經營性建設用地使用權期限屆滿的，經市政府批準，土地使用權可由代表其所有權的農村集體無償收回，其地上建筑物、構筑物及其他附著物按照集體經營性建設用地使用權出讓、出租、作價出租（入股）合同（協議）約定處理，法律法規另有規定的，從其規定。
（十八）規范土地使用權提前收回處置。土地所有權人不得違反合同（協議）約定或法律法規有關規定，提前收回集體經營性建設用地使用權。因公共利益需要征收集體經營性建設用地的，由土地所有權人報經市政府批準后，可提前收回土地使用權，并對相關權益人依法給予合理補償。土地所有權人和使用權人應當服從。收回集體經營性建設用地使用權，由雙方按合同（協議）約定辦理，法律、行政法規另有規定的除外。
四、明確不動產權能和登記原則
（十九）確定土地使用權最高年限。以出讓、作價出資（入股）方式取得的集體經營性建設用地使用權最高年限參照同類用途的國有建設用地執行；以出租方式取得的集體經營性建設用地使用權年限最長不得超過 20 年。鼓勵入市主體或入市實施主體根據產業生命周期、市場需求，合理確定入市宗地使用年限。
（二十）明確轉讓轉租有關要求。以出讓、出租、作價出資（入股）方式取得的集體經營性建設用地使用權可以轉讓、轉租，法律、行政法規或者交易雙方簽訂合同（協議）另有約定的除外。集體建設用地使用權轉讓后，合同和土地登記文件中載明的權利、義務隨之轉移，集體建設用地使用權轉租后，合同和土地登記文件中載明的權利、義務仍由受讓人（承租人）承擔，具體轉讓、轉租辦理的條件、程序和剩余年限參照國有建設用地有關規定執行。
（二十一）落實分割轉讓權能。集體經營性建設用地使用權以出讓、作價出資（入股）方式取得的，地上建筑物所有權可參照國有土地關于房屋銷售（預售）、轉讓規定辦理房屋預售許可、現售備案以及房屋買賣合同備案等相關手續，具體分割標準按國有土地有關規定執行。集體經營性建設用地入市用于建設租賃式住房項目的，不得分割轉讓、以租代售。具體分割轉讓事項應當納入入市方案、入市交易公告、入市合同。
（二十二）規范土地抵押融資。以出讓、作價出資（入股）等方式取得的集體經營性建設用地使用權，可設定抵押權；以出租方式取得的集體經營性建設用地使用權，承租人在按規定支付租金并完成土地開發建設后，可設定抵押權，但出租土地使用權只能按合同租金與市場租金的差值及租期估價。
（二十三）明確不動產權證辦理條件。受讓人繳清土地出讓金、承租人繳交租金達到合同約定辦理不動產登記條件或作價出資（入股）新設企業完成出資（入股）手續，并按有關規定繳清土地增值收益調節金及其他法定稅費后，持土地成交確認書、繳款憑證、完稅證明、入市合同（協議）等有關材料，與入市主體共同申請辦理集體經營性建設用地使用權權利證書。容積率、土地用途變化以及集體建設用地使用權轉移的，按有關規定繳納相關稅費后，方可辦理不動產登記手續，涉及支付合同價款、繳納土地增值收益調節金的，按本意見第（二十六）（二十七）條規定執行。受讓人、承租人可持集體建設用地使用權權利證書依法申請辦理報建、施工、竣工驗收等手續，項目完成開發建設，可向不動產登記機構申請辦理地上建筑物、構筑物所有權首次登記。
（二十四）規范入市出租不動產登記行為。以出租方式取得集體經營性建設用地使用權的，土地使用權期限按合同（協議）約定的出租期限登記，不動產權利證書應備注租金繳納方式、支付進度等情況。承租人繳納當年或當期租金后，持不動產權利證書、租金繳款憑證向不動產登記機構申請備案。未足額繳納租金的，不予受理不動產變更、轉移、抵押等登記申請。
（二十五）堅持房地一體登記原則。集體經營性建設用地使用權變更、轉移、抵押的，地上建筑物、其他附著物所有權一并變更、轉移、抵押。轉讓、抵押地上建筑物、其他附著物所有權的，集體經營性建設用地使用權一并轉移、抵押。
五、確定入市收益分配和使用要求
（二十六）明確土地增值收益調節金繳納原則。土地成交后，原則上由集體經營性建設用地的出讓方、出租方、作價出資（入股）方繳納土地增值收益調節金。區政府可根據繳款通知書要求代入市主體向市自然資源和規劃局指定賬戶繳納土地增值收益調節金，并按成交地價將土地出讓金、租金余額支付給入市主體。土地增值收益調節金不得分期繳納。
（二十七）合理確定土地增值收益調節金征繳標準。集體經營性建設用地入市土地增值收益調節金以土地成交總價款為繳費基數，根據土地用途、集體建設用地基準地價級別，分級分類確定計提比例：
1.入市地塊用于商服用途的，V 級提取比例 15%、IV 級提取比例 20%、Ⅲ級提取比例 25%、Ⅱ級提取比例 30%、Ⅰ級提取比例35%。
2.入市地塊用于租賃住房用途的，V 級提取比例 10%、IV 級提取比例 15%、Ⅲ級提取比例 20%、Ⅱ級提取比例 25%、Ⅰ級提取比例 30%。
3.入市地塊用于工業倉儲用途的，Ⅲ級提取比例 3%、Ⅱ級提取比例 5%、Ⅰ級提取比例 8%。
入市地塊用于經營性公共管理與公共服務用途的，Ⅲ級提取比例 5%、Ⅱ級提取比例 5%、Ⅰ級提取比例 10%。
集體建設用地基準地價公布前，基準地價級別按國有建設用地確定，國有建設用地基準地價未覆蓋區域，按基準地價對應用途最低級別確定。
（二十八）建立資金統籌和留用制度。集體經營性建設用地入市征繳的土地增值收益調節金，納入一般公共預算統籌管理，優先保障農業農村發展。位于海口市征地綜合地價一類區片范圍的集體土地入市征繳的調節金全額劃入市級國庫，由市政府統籌使用和分配；位于海口市征地綜合地價二、三、四類區片范圍的集體土地入市征繳的調節金由市、區按 5:5 比例分成，分別劃入市、區兩級國庫，區政府留用資金優先用于入市宗地周邊基礎設施建設、耕地保護、生態修復等。
（二十九）規范入市收益的內部分配。土地所有權人依法取得的入市收益，歸農村集體經濟組織全體成員所有，原則上預留不少于 20%的收益用于集體發展、公益福利事業、基礎設施建設等，改善生產生活條件。入市收益分配應根據我市有關規定由農民集體制定分配方案，依法履行民主決策、公示公告等程序，報鎮（街）政府、區農業農村主管部門備案，并接受審計監督。集體內部收益分配指導意見由市農業農村主管部門另行制定。
（三十）鼓勵村集體購買自持物業。集體經營性建設用地以出讓方式入市交易且符合本意見第（二十一）條分割轉讓要求的，農民集體可利用入市收益購買物業，并由農民集體整體自持，具體價格和面積需在入市方案中明確，并納入入市交易公告。受讓人向規劃主管部門提交建筑設計方案時，一并提交建筑分割方案。建筑分割方案由交易雙方協商確定，并依法履行集體決策程序，作為不動產分割登記依據。購買物業在辦理不動產登記手續時，應當備注“整體自持，不得轉讓”。
（三十一）統一入市稅收征管。集體經營性建設用地與國有建設用地同地同權同責，入市交易涉及的稅收征管參照國有建設用地有關規定執行。集體經營性建設用地使用權轉讓、轉租的，統一按國有建設用地有關規定依法繳納相關稅費，不再繳納土地增值收益調節金。
六、強化保障措施
（三十二）加強資金監管。強化入市交易資金管理，各區應設立集體經營性建設用地入市資金專管賬戶，交易涉及的競買保證金、土地出讓金、租金、土地增值收益調節金等資金均應納入專管賬戶統籌管理。鼓勵區政府設立資金池統籌入市資金的管理和使用。建立健全資金分配機制，明確劃轉程序、記錄收益流向、保護資金安全，確保國家、集體、企業之間的資金往來流轉順暢，歸屬清晰。嚴禁任何單位和個人侵占、挪用專管賬戶資金。
（三十三）規范集體資金資產管理。集體經營性建設用地入市收益納入集體賬內核算，實行專戶存儲、專賬管理、專款專用、專項審計監督。農民集體土地股權轉讓經鎮（街）政府批準后納入農村產權交易平臺實行公開交易，累計轉讓份額不得超過農民集體總持股份額的 50%。未經公開交易的，農民集體與用地者不得私下簽訂股權轉讓協議。各級農業農村主管部門負責集體入市收益、股權、物業等集體資金、資產管理的指導、監督和服務。區、鎮（街）政府應加強監管，依法對農民集體的資產、財務收支等情況進行審計監督。
（三十四）強化部門協作。各區政府、自然資源和規劃、農業農村、發展改革、住房和城鄉建設、生態環境、市場監管、稅務、產業主管等單位和部門，按照職責分工，統籌安排、協同推進集體經營性建設用地入市工作。金融機構應采取有針對性的措施，加大對集體經營性建設用地入市項目的融資支持力度，通過拓寬授信及抵押范圍等方式，實現集體經營性建設用地及地上建筑物的抵押、融資權能。
（三十五）嚴厲查處違法違規行為。嚴禁化整為零規避審批，變相交易集體經營性建設用地。未經公開交易或者未經批準采取協議方式交易的，農民集體與用地者不得私下簽訂土地出讓、出租合同、作價出資（入股）協議，一經發現，按非法買賣土地嚴肅查處，并依法追究相關責任人法律責任。有關工作人員在集體經營性建設用地入市交易及后續開發管理工作中玩忽職守、濫用職權、徇私舞弊的，依紀依法處理；構成犯罪的，依法追究刑事責任。
（三十六）建立健全城鄉統一的社會信用管理體系。統籌建立集體經營性建設用地全生命周期信用檔案，將違法違規違約行為信息納入社會信用評價體系，對失信責任主體實施聯合懲戒，限制或禁止失信主體以直接或間接方式參與本市建設用地使用權交易活動。推進城鄉統一的建設用地市場信用體系建設，構建公平、公正、守信的市場環境。本意見由市自然資源和規劃主管部門負責解釋，自 2021 年 10 月 14 日起施行，有效期三年。
