中共海南省委 海南省人民政府
關于建立更加有效的區域協調
發展新機制的實施意見
瓊發〔2019〕14號
(2019年8月28日)
為深入貫徹落實《中共中央、國務院關于建立更加有效的區域協調發展新機制的意見》，助推海南全面深化改革開放和全島自由貿易試驗區、中國特色自由貿易港建設，建立更加有效的區域協調發展新機制，促進海南高標準高質量發展，制定本實施意見。
一、總體要求
以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中全會精神，認真落實習近平總書記在慶祝海南建省辦經濟特區30周年大會上的重要講話精神，認真落實黨中央、國務院實施區域協調發展戰略決策部署，堅持新發展理念，緊緊圍繞統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局，按照海南“三區一中心”戰略定位，立足發揮各地區比較優勢和縮小區域發展差距，圍繞努力實現基本公共服務均等化、基礎設施通達程度比較均衡、人民基本生活保障水平大體相當的目標，深化改革開放，堅決破除地區之間利益藩籬和政策壁壘，加快形成責任明確、特色鮮明、綠色協調、共享共贏的區域協調發展新機制，促進全省區域協調發展向更高水平和更高質量邁進。
到2020年，建立與自由貿易試驗區及全面建成小康社會相適應的區域協調發展新機制;在落實區域戰略統籌機制、基本公共服務均等化機制、區域政策調控機制、區域發展保障機制等方面取得重大突破;在完善市場一體化發展機制、區域合作機制、區域互助機制、區際利益補償機制等方面取得新進展。
到2025年，建立與自由貿易港制度基本相適應的區域協調發展新機制，營商環境達到全國一流水平，區域市場一體化機制更加完善;公共服務水平和質量達到全國先進水平，基本建成網絡化智能化一體化的綜合交通網絡;生態環境質量繼續保持全國領先水平，治理體系和治理能力現代化水平明顯提高。
到2035年，與自由貿易港制度體系相適應的區域協調發展體制機制更加完善，營商環境躋身全球前列，優質公共服務和創新創業環境達到國際先進水平;生態環境質量和資源利用效率居于世界領先水平。
到本世紀中葉，建立與經濟繁榮、社會文明、生態宜居、人民幸福的美好新海南相匹配、具有海南特色的區域協調發展新機制，治理體系趨于完善，治理能力達到現代化水平，成為綜合競爭力和文化影響力領先的地區。
二、落實區域戰略統籌機制
(一)著力推動海南成為落實國家重大區域戰略的新標桿。按照中央推進海南全面深化改革開放的統一部署，加快研究提出海南分步驟、分階段建設自由貿易港的政策和制度體系，加快探索建設中國特色自由貿易港進程，推動海南成為新時代全面深化改革開放的新標桿。加強與京津冀、長江經濟帶、粵港澳大灣區等國家重大區域戰略的銜接。加強區域協調發展省級統籌能力，對標“三區一中心”戰略定位，持續深化“多規合一”改革，進一步優化各市縣發展戰略、產業方向和空間布局，推進全島基礎設施網絡化智能化一體化建設。〔牽頭部門：省委深改辦(自貿辦)、省委政研室、省商務廳、省發展改革委、省自然資源和規劃廳等〕
(二)統籌沿海城市和中部山區發展。加大沿海城市建設力度，集聚優勢資源，加快培育國際旅游消費中心重點發展區域。加快建設海南熱帶雨林國家公園，實施重要生態系統保護和修復工程。傳承黎族苗族特色文化，培育熱帶特色種養、熱帶雨林精品旅游、林下經濟等特色優勢產業，實現中部山區一二三產業融合發展，將中部山區的綠水青山轉換為金山銀山。堅持“輸血”與“造血”相結合，加強對山區富余勞動力的技能培訓，切實激發欠發達山區群眾脫貧致富的內生動力，推動中部山區與沿海地區共同發展。(牽頭部門：省發展改革委、省林業局、省人力資源社會保障廳等)
(三)陸海統籌推進海洋強省建設。推動陸海統籌發展，研究制定陸海統籌政策措施，完善規劃體系和管理機制，促進陸海在空間布局、產業發展、基礎設施建設、資源開發、環境保護等方面全方位協同發展。重點推進海口國家海洋經濟創新發展示范城市、陵水國家海洋經濟發展示范區建設。編制和實施海岸帶保護與利用綜合規劃，嚴格圍填海管控，促進海岸地區陸海一體化生態保護和整治修復。創新海域海島資源市場化配置方式，完善資源評估、流轉和收儲制度。健全海洋經濟統計、核算制度，提升海洋經濟監測評估能力，強化部門間數據共享，建立海洋經濟調查體系。加強南海維權和開發服務保障能力建設，促進軍民融合深度發展，維護國家海洋權益，推動海南與“一帶一路”沿線國家和地區開展更加務實高效的合作，提升海南在國家戰略格局中的地位和作用。(牽頭部門：省發展改革委、省自然資源和規劃廳、省委軍民融合辦、省委外辦、省統計局、三沙市等)
三、落實市場一體化發展機制
(一)健全要素自由流動的體制機制。認真落實《海南省優化營商環境行動計劃(2019-2020年)》，推動服務貿易全領域、全模式、全區域對外開放。提出更加開放的跨境服務貿易負面清單，進一步深化“放管服”改革，降低市場運行成本。加快建設具有海南特色、國內先進、與國際接軌的信用體系，推動信用信息共享開放，完善守信聯合激勵和失信聯合懲戒機制，推動政務信息化，建立以信用為核心的市場監管體系。引導科技資源按照市場需求優化空間配置，促進創新要素充分自由流動。推進綜合行政執法體制改革，探索設立知識產權法庭、海南國際經濟貿易仲裁院及海南國際商事調解中心等專業機構，完善行政執法、司法保護、仲裁和調解在內的多元化知識產權爭端解決與維權援助機制。鼓勵開展跨境電子商貿業務，加快建設跨境電子交易監管平臺。(牽頭部門：省發展改革委、省市場監管局、省知識產權局、人行海口中心支行、省司法廳、省高院、省商務廳、省貿促會等)
(二)構建城鄉融合發展新機制。統籌城鄉建設規劃，調整優化空間布局，推動公共資源在城鄉合理均衡配置，推廣落實“三不一就”新型城鎮化建設模式。把特色村鎮和現代農業產業園等作為就地就近城鎮化的主要載體，建成區域性公共服務中心，實現產城融合。加快農墾系統改革落地和農場融入地方發展，加大資源、資金整合力度，將農村“五網”基礎設施建設向墾區、林區延伸。全面放寬城市落戶條件，完善配套政策，打破阻礙勞動力在城鄉、區域間流動的不合理壁壘，促進人力資源優化配置。加快深化農村土地制度改革，推動建立城鄉統一的建設用地市場，進一步完善承包地所有權、承包權、經營權三權分置制度，探索宅基地所有權、資格權、使用權三權分置改革，盤活農墾原有土地資源，創新土地流轉機制。探索研究混合用地、彈性年期、先租后讓、租讓結合等用地制度創新。建立全省統一的耕地、林地占補統籌調劑及市場交易機制，統籌安排新增建設用地計劃指標。推動“飛地”政策落地，促進產業項目向省級產業園區集中集約布局。(牽頭部門：省自然資源和規劃廳、省農業農村廳、省發展改革委、省農墾控股集團等)
(三)建立健全區域交易平臺和制度。依法合規加快設立國際能源、航運、大宗商品、產權、知識產權、股權、碳排放權交易場所。制定排污權、碳排放權交易配套政策，完善相關交易制度。加強公共資源交易監管，探索建立政府主管、社會組織和交易平臺協調配合的監管體系。積極開展自然資源資產負債表編制試點工作。按照所有權與使用權適度分離原則，逐步建立健全土地、礦產、水、森林、草地、濕地等自然資源資產產權體系。制定自然資源資產開發利用標準體系和產業準入政策。開展食品藥品安全溯源、生態環境和資源監控、城鄉公共安全保障、應急管理、安全生產等信息系統建設應用，加快完善社會管理重點領域信息網絡體系。(牽頭部門：洋浦管委會、省生態環境廳、省自然資源和規劃廳、省國資委、省金融監管局、省大數據管理局等)
四、落實區域合作機制
(一)推動區域合作發展。全力扶持海口建設國際化濱江濱海花園城市。支持做大做強“海澄文”一體化綜合經濟圈，在區域協調、城鄉融合發展中發揮引領作用。推動建設總部經濟區，圍繞旅游業、現代服務業、高新技術產業，推動產業布局一體化，引導企業進入園區集聚發展，加強海口江東新區土地管控，形成各具特色、分工合作的協調發展格局;加快推進文昌國際航天城建設;加快“五網”基礎設施一體化建設，扎實推進瓊州海峽經濟帶建設，以資本為紐帶，推動瓊州海峽港航一體化發展。支持三亞建設國際化熱帶濱海旅游精品城市。做優做精“大三亞”旅游經濟圈，打造全省區域協調、城鄉融合發展的優秀典范，重點推進國家深海基地南方中心、國家南繁科研育種基地、國家熱帶農業科學中心、全球動植物種質資源引進中轉基地等平臺建設，建設國際旅游消費中心核心功能區、文化旅游總部基地，進一步推動產業協調發展。推進“東西兩翼”加快發展，打造瓊海、儋州兩個區域中心城市，建設東部國際經濟合作和文化交流平臺、大健康旅游示范區和西部航運物流、能源交易和儲備基地。構建“環島黃金海岸帶經濟圈”，推動城市間產業分工、基礎設施、公共服務、環境治理、對外開放、改革創新等協調聯動，加快構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮化格局。以環島高鐵、高速公路、機場、港口為依托，優化全省城鎮、旅游度假區和產業園區布局，推動各區域基礎設施互聯互通、產業統籌布局、公共服務共建共享、生態環境共建共治。(牽頭部門：省發展改革委、省自然資源和規劃廳、省旅游和文化廣電體育廳、省交通運輸廳、省生態環境廳，海口市、文昌市、澄邁縣、三亞市、陵水縣、樂東縣、保亭縣、儋州市、瓊海市等)
(二)加強省際區域合作。依托泛珠三角區域合作機制，積極對接粵港澳大灣區建設，全力推進產業分工、基礎設施、公共服務、環境治理、對外開放、改革創新等協調聯動，提升合作發展的層次和水平。推動海南與雷州半島協同發展。推動桂粵瓊三方共建共保潔凈海灣，共同推進海洋經濟示范區、海洋科技合作區建設;以資本為紐帶，構建互補共享的產業協同布局體系，共同打造面向東盟的開放高地。推動建立北部灣大氣污染聯防聯控機制，加強北部灣地區各省(區)之間空氣污染數據的共享和利用，做好北部灣重污染天氣預報預警會商工作。深度復制上海、浙江、廣東等自貿試驗區在政府職能轉變、擴大投資領域開放、貿易發展方式轉變、金融領域開放創新、創新監管服務模式上的成功經驗。完善與浙江、上海等省市在金融、農業、旅游、會展、醫療、港口、海洋經濟等領域的合作機制，共同謀劃合作開發項目。〔牽頭部門：省發展改革委、省交通運輸廳、省生態環境廳、省商務廳、省委深改辦(自貿辦)、省金融監管局等〕
(三)打造面向太平洋和印度洋的重要對外開放門戶。充分發揮博鰲亞洲論壇等國際交流平臺作用，深化與“一帶一路”沿線國家和地區在旅游、經貿、科技、人文等領域的交流合作，建設面向南海及周邊區域的航天、能源、大數據、種業、深海、文化教育、健康養生、航海服務交流平臺，打造21世紀海上絲綢之路重要戰略支點。加強基礎設施互聯互通，加快實施機場新(擴)建、海港新(擴)建、跨海高鐵、綜合交通樞紐等工程，加密直達全球主要客源地的國際航線。充分利用海南得天獨厚的生態優勢，爭取舉辦聯合國應對氣候變化大會等系列生態文明國際交流活動。(牽頭部門：省發展改革委、省委外辦、省生態環境廳、省交通運輸廳等)
五、落實區域互助機制
拓寬對口協作渠道。積極構建政府、企業和相關研究機構等社會力量廣泛參與的對口協作(合作)體系。爭取中央企業加大對海南開發支持力度，積極共建產業基地和資源深加工基地，實現優勢互補、共贏發展。鼓勵和支持國家級科研院所落戶海南，設立分支機構或產學研用一體化基地。在中央組織部指導下，探索建立干部雙向交流和掛職機制。在教育部指導下，建立各級各類教育合作渠道，實施合作辦學、師資培訓、學術交流、學科共建、人才聯合培養等行動計劃。在人力資源社會保障部指導下，重點打造三亞、海口南北兩極國家級人力資源服務產業園。完善勞務輸出精準對接機制，推動貧困人口跨省穩定就業。(牽頭部門：省委組織部、省委人才發展局、省人力資源社會保障廳、省教育廳、省科技廳、省國資委等)
六、建立健全區際利益補償機制
(一)建立健全多元化橫向生態補償機制。按照區際公平、權責對等、試點先行、分步推進的原則，建立跨市縣橫向生態補償機制，出臺《海南省流域上下游橫向生態補償實施方案(試行)》，在南渡江、萬泉河、昌化江三大流域開展上下游生態補償試點工作，鼓勵受益地區與保護地區通過資金補助、對口協作及共建園區等方式實施流域橫向生態補償。到2020年，在流域面積500平方公里及以上跨市縣河流和重要集中式飲用水水源基本建立上下游橫向生態補償機制。完善流域內市縣政府協商合作機制，構建流域內基礎設施體系，嚴格流域環境準入標準，加強流域生態環境共建共治，推進流域產業有序轉移和優化升級，推動上下游地區協調發展。在能源消費總量和碳排放總量控制的機制下，建立省內碳排放大戶碳排放權抵消機制。加強對洋浦計劃推進的重點石化項目環境約束指標的協調管理。(牽頭部門：省財政廳、省生態環境廳、省水務廳、省發展改革委等)
(二)建立健全資源利用利益補償機制。構建以國家公園為主體的自然保護地體系，按照中央和地方財政事權劃分情況，承擔相應支出責任。支持區域協調推進重大產業、基礎設施、民生保障及生態補償項目建設。圍繞石油、天然氣、天然氣水合物及其他重要資源，堅持市場導向和政府調控相結合，加快完善有利于資源集約節約利用和可持續發展的資源價格形成機制。探索建立資源勘探開發中央企業與地方政府之間的利益共享機制。(牽頭部門：省林業局、省自然資源和規劃廳、省生態環境廳、省財政廳、省發展改革委等)
七、落實基本公共服務均等化機制
提升基本公共服務保障能力。加大省級財政投入，堅持補短板、提質量、強弱項，公共財政支出重點保障社會民生支出，切實提高公共服務共建能力和共享水平。推動基本公共服務覆蓋全部常住人口，以島為城，以常住人口決定公共服務配置。加強教育資源的優化配置和統籌，優化基礎教育布局，開展多種形式的聯合辦學，加快實施“一市(縣)兩校一園”優質教育資源引進工程，實現區域義務教育均衡發展;加快推進中職教育學校布局調整，培養適應自貿試驗區和中國特色自由貿易港建設需要的高素質技術技能人才。加快建設海南特色的整合型醫療衛生體系，全省“五個區域”均建設由三級醫院、二級醫院、鄉鎮/社區衛生服務中心組成的區域性健康維護聯合體;強化省級臨床重點專科建設，加強市縣中醫院建設和基層全科醫生隊伍建設，推進基層醫療衛生機構標準化建設。加強各類公共文化設施聯合建設，發揮海口、三亞、儋州、瓊海等區域中心城市，以及澄邁、保亭等國家公共文化服務體系示范區的輻射、示范作用，推動毗鄰市縣之間資源共建共享、互補有無，引導推進公共文化服務的區域聯動;加大基層公共文化體育設施建設力度，推進公共文化設施對區域內市民免費開放。建立健全基本公共服務跨城鄉跨區域流轉銜接制度，制定跨市縣轉移接續具體辦法和配套措施，強化跨區域基本公共服務統籌合作。(牽頭部門：省發展改革委、省財政廳、省教育廳、省衛生健康委、省旅游和文化廣電體育廳等)
八、落實區域政策調控機制
(一)實行差別化的區域政策。充分考慮區域特點，發揮區域比較優勢，提高財政、產業、土地、環保、人才等政策的精準性和有效性，因地制宜培育和激發區域發展動能。堅持用最嚴格制度最嚴密法治保護生態環境，進一步突出重點區域、行業和污染物，有效防范生態環境風險。對于生態功能重要、生態環境敏感脆弱區域，嚴禁不符合主體功能定位的各類開發活動。在用地政策方面，保障跨區域重大基礎設施和民生工程用地需求，對特殊困難地區實行建設用地計劃指標傾斜。(牽頭部門：省發展改革委、省生態環境廳、省自然資源和規劃廳等)
(二)建立區域均衡的財政轉移支付制度。加大對重點生態功能區均衡性轉移支付力度，重點向中部山區、革命老區、民族地區、貧困地區等基本公共服務薄弱地區傾斜，為市縣加強生態文明建設、打贏脫貧攻堅戰、提升基本公共服務均等化水平提供基本財力保障。市縣政府可因地制宜，通過完善市縣以下財政體制、統籌自有財力和上級轉移支付資金，增強區域協調發展經費保障能力，將基本公共服務投入向貧困地區、薄弱環節、重點人群傾斜。(牽頭部門：省財政廳等)
(三)健全區域政策與其他宏觀調控政策聯動機制。全面落實中央要求，堅決打好防范化解重大風險攻堅戰。構建金融宏觀審慎管理體系，建立健全金融監管協調機制，加強對重大風險的識別和系統性金融風險的防范。對杠桿率較高地區實行動態監測預警，強化地方金融監管合作和風險聯防聯控，有效防范和化解系統性區域性金融風險。加快推進自貿試驗區進出島電子圍欄系統建設。(牽頭部門：省發展改革委、省金融監管局、省工業和信息化廳等)
九、落實區域發展保障機制
(一)規范區域規劃編制管理。穩妥有序推進全省行政區劃調整。堅持全省一盤棋、全島同城化，把全島作為一個大城市來規劃建設和管理，高標準做好國土空間規劃、產業規劃及其他規劃的編制和管理。建立健全流域上下游毗鄰市縣規劃對接機制，協調解決地區間合作發展重大問題。健全區域規劃實施機制，充實、更新、完善全省“多規合一”大數據庫，完善“多規合一”信息綜合管理平臺應用功能，加強平臺的應用推廣;加強區域規劃編制前期研究，完善區域規劃編制、審批和實施工作程序，實行區域規劃編制審批計劃管理制度;加強中期評估和后評估，形成科學合理、管理嚴格、指導有力的區域規劃體系。(牽頭部門：省自然資源和規劃廳、省民政廳、省發展改革委等)
(二)建立區域發展監測評估預警體系。按照高標準高質量發展指標要求，圍繞縮小區域發展差距、區域及城鄉一體化、資源環境協調等重點領域，建立區域協調發展評價指標體系，科學客觀評價區域發展的協調水平并定期發布，為區域政策制定和調整提供決策參考。加快建立區域發展風險識別和預警預案制度，密切監控突出問題，預先防范和妥善應對區域發展風險。加強對經濟運行的監測，定期通報主要經濟指標完成情況，及早發現問題、解決問題。發揮第三方在區域協調發展中的評價監督作用。(牽頭部門：省發展改革委、省統計局等)
(三)健全區域協調發展法規架構。適時研究制定促進區域協調發展的地方性法規，明確區域協調發展的內涵、戰略重點和目標方向，確定責任主體和統籌協調機制，健全區域政策制定、實施、監督、評價機制，為區域協調發展提供有力法制保障。(牽頭部門：省司法廳、省發展改革委等)
十、抓好組織實施
(一)加強組織領導。堅持和加強黨對區域協調發展工作的全面領導，充分發揮省和市縣區域性協調機制作用。省有關部門要按照職能分工，推動具體政策措施落地實施。省發展改革委等有關部門要就重大事項進行綜合協調監督，在有關規劃編制、重大項目建設、土地保障、體制機制創新等方面加強跟蹤分析和協調指導，研究解決問題。重大問題要及時向省委、省政府報告。(牽頭部門：省發展改革委等)
(二)健全區域協調發展責任體系。明確省有關部門和市縣在推動區域協調發展中的責任和義務，制定區域協調發展三年行動計劃，明確時間表、路線圖、責任人。積極發揮社會組織、研究機構、企業在促進區域協調發展中的作用。(牽頭部門：省發展改革委、各有關部門等)
(此件公開發布)
